¿DERECHO FUNDAMENTAL A LA EDUCACIÓN SUPERIOR?
EL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2022-2026 “COLOMBIA POTENCIA MUNDIAL DE LA
VIDA”
Las bases de los planes nacionales de desarrollo, así como sus articulados, deben tener una clara correspondencia con los programas de gobierno de quienes resultan vencedores en los comicios presidenciales. El grado de correlación que se evidencie entre estos documentos refleja el compromiso con el que los gobiernos asumen el mandato que se ha expresado en
las urnas y que debe brindar sustento al conjunto de políticas que se diseñarán en los respectivos cuatrienios presidenciales. Para el caso de Colombia, y en el marco de un denominado “gobierno del cambio” este compromiso adquiere un significado especial, pues se asume que las coordenadas que orientan la elaboración de estos instrumentos de planeación deben dialogar con las demandas históricas de los sectores sociales y políticos tradicionalmente excluidos del proceso de las políticas públicas.
EDUCACIÓN SUPERIOR: DEL PROGRAMA DE GOBIERNO A LAS BASES DEL PLAN NACIONAL
DE DESARROLLO
Para el caso del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia potencia mundial de la vida”, y en el terreno específico de la educación superior, es posible dilucidar un camino que va desde los compromisos escuetos que se plantean en el programa de gobierno de Gustavo Petro y Francia Márquez, pasando por desarrollos más amplios consignados en las bases del
plan nacional de desarrollo, pero que concluye en un articulado del plan de desarrollo deficiente en cuanto a los compromisos que asume el gobierno, y contradictorio con la idea de avanzar en la configuración de la educación superior como un derecho fundamental.
El mencionado programa de gobierno prometía que “toda la juventud tendrá progresivamente acceso a la educación pública, gratuita y de calidad a nivel tecnológico y universitario para que las y los jóvenes realicen sus sueños y estudien lo que deseen en todas las áreas del conocimiento”. Y afirmaba la importancia de transformar “la lógica bancaria del ICETEX” especializándolo “en financiar con préstamos sociales los estudios de pregrado y posgrado en el exterior”.
Por su parte, las bases del Plan Nacional de Desarrollo proyectan más ambiciosamente que “El acceso, permanencia y graduación en la educación superior debe ser una posibilidad para cualquier persona que habite el territorio nacional y por lo tanto se reconocerá como un derecho fundamental para la realización humana”, para lo cual “se otorgarán 500 mil nuevos
cupos”, “priorizando a los provenientes de contextos vulnerables, municipios PDET y ruralidad dispersa”. Se propone avanzar “en la Política de gratuidad en la matrícula de las IES Públicas” y crear “un plan de salvamento que permita que los beneficiarios de créditos condonables del ICETEX afectados en sus proyectos de vida con deudas, logren la condonación de estas”. Al mismo tiempo, las “IES públicas contarán con recursos necesarios para su sostenibilidad y además con la asignación de recursos adicionales para el mejoramiento de condiciones”, fortaleciendo “los vínculos con el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación”. Se promete resignificar “socialmente el sentido de la educación superior con un ajuste integral en el sistema de aseguramiento de la calidad”.
Es claro que, aunque las bases son bastante discretas en cuanto a la asunción de compromisos explícitos de ajuste legal y presupuestal para avanzar en la configuración de la educación superior como derecho fundamental, sí expresan propósitos más amplios que los esbozados en el programa de gobierno. Sin embargo, sorprende ahora que en el texto aprobado en primer
debate por las comisiones terceras y cuartas de Cámara y Senado del proyecto de ley 338 de 2023 Cámara-274 de 2023 Senado “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 “Colombia potencia mundial de la vida” no se incluyan los aspectos que permitan avanzar en la garantía del derecho fundamental a la educación superior. Por el contrario, inquieta que el asunto se concentra en mecanismos presupuestales que tienden a profundizar las políticas adoptadas por los gobiernos anteriores. Esto es, una mezcla entre el financiamiento de la oferta por medio de recursos insuficientes a instituciones públicas, con estímulos de subsidio a la demanda para los “vulnerables”, y crédito educativo para los que puedan pagar.
EL PROYECTO DE LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO: LEJOS DE LA EDUCACIÓN
SUPERIOR COMO DERECHO FUNDAMENTAL
Resulta evidente la apertura de una ruta de transformación definitiva hacia el financiamiento a la demanda por medio del “mecanismo de pago contingente al ingreso para nuevas obligaciones del ICETEX”. Así, el artículo 116, en el cual se establece la “Implementación del mecanismo de pago contingente al ingreso para nuevas obligaciones con ICETEX” supone que los créditos que asuman los próximos endeudados con el ICETEX tendrán el incentivo de no tener los intereses de la banca comercial, no requerir codeudor y podrán ser pagados de manera proporcional a los ingresos que perciban durante su vida profesional con un plazo máximo de cobros de 20 años. De esta manera se le dice al potencial endeudado: “si usted quiere tener más ingresos cuando sea profesional, ingrese a una universidad acreditada, y a un programa bien valorado por el sector productivo. Así podrá salir más rápido de la deuda”. Y a las instituciones, sean públicas o privadas, se les dirá: “si Usted quiere sobrevivir en este modelo, acredítese, ajuste el precio de sus matrículas a sus costos y compita. ¡Sea competitivo!”. El artículo 116 incluye las posibles fuentes para estos nuevos préstamos:
- Los provenientes del Presupuesto General de la Nación.
- Aportes de las entidades públicas del orden nacional [léase Universidad Nacional de Colombia], de las entidades y empresas descentralizadas, de las empresas industriales y comerciales del Estado, de las sociedades de economía mixta y de las entidades de naturaleza especial.
- Los provenientes de cooperación internacional.
- Los que destinen los departamentos, distritos y municipios de sus recursos que puedan destinarse a educación.
- Los provenientes de donaciones, sea que provengan del sector privado o púbico.
- Recursos propios del ICETEX.
Esta ruta no hará más que obligar a la estructuración de un mercado abierto de instituciones de educación superior, públicas y privadas, todas en competencia por los recursos de los préstamos ofrecidos a todos los bachilleres. Además, establece una posibilidad de financiación del crédito educativo y subsidio a la demanda que ni siquiera abrieron los gobiernos tradicionales durante los últimos 30 años: financiar el ICETEX con recursos del Presupuesto General de la Nación (PGN). Esto abre la posibilidad de cambiar los presupuestos de las instituciones públicas por créditos otorgados por el ICETEX. De esta manera, el Plan Nacional de Desarrollo se ubica muy lejos del mandato que se expresó en las urnas en cuanto a convertir el ICETEX en una entidad especializada en financiar estudios de pregrado y posgrado en el exterior.
Vale la pena recordar que el gobierno de Iván Duque habló de “equidad”, por medio del programa “Generación E”, y propuso tres supuestos mecanismos para lograrla:
- Aumentar en unos puntos los presupuestos para funcionamiento y para inversión de las instituciones públicas;
- Disminuir los costos financieros de los créditos de ICETEX e iniciar una implementación de la ley de financiamiento contingente al ingreso;
- Pagar el monto de las matrículas a los estudiantes pobres que hubiesen ingresado en instituciones públicas (“matrícula cero”).
La propuesta del presidente Gustavo Petro y la vicepresidenta Francia Márquez, desafortunadamente, no se separa de esta lógica. En el artículo 109 parece ampliar la “política de gratuidad” por medio de la transferencia del “valor de la matrícula neta” de estudiantes “en condiciones de vulnerabilidad socioeconómica”. O mejor, pobres, sin eufemismos, porque serán definidos con un instrumento de “focalización socioeconómica” que determine el Departamento Nacional de Planeación (DNP), que seguramente será la encuesta SISBENIV. Este es el subsidio a la demanda para pobres, con valores para pobres, pues las instituciones públicas ajustan sus matrículas a un sistema de ponderación por “estratos sociales”. Por lo tanto, el compromiso explícito con la gratuidad universal, que beneficie a toda la juventud, se diluye, manteniendo lejana la posibilidad de que cada joven acceda a la educación superior simplemente por el hecho de ser humano, tal y como ha sido reivindicado en la última década por amplios sectores del movimiento estudiantil y profesoral.
De otra parte, el artículo 110 establece un “Fortalecimiento financiero de las instituciones de educación superior públicas” por medio de la siguiente expresión: “[e]n cada vigencia, la Nación podrá asignar recursos adicionales a la base presupuestal de funcionamiento de las instituciones de Educación Superior Públicas, sujeto a la disponibilidad presupuestal”. Esto es posible desde la Ley 30 de 1992, pues el artículo 86 establece que el índice de precios al consumidor (IPC) es un piso para el incremento del presupuesto de las instituciones públicas, de manera que, con buen criterio de ampliación de su oferta, en especial en las regiones, se podrían incrementar significativamente sus presupuestos. Lamentablemente, el esfuerzo presupuestal no se hace explícito y no es claro si se garantizarán, como mínimo, los 5 puntos adicionales que se aseguraron en 2023 y que mostraban la continuidad del compromiso asumido con el movimiento estudiantil y profesoral en las mesas de negociación del año 2018. En todo caso, estos puntos presupuestales adicionales representan una salida de emergencia para mejorar la situación financiera y los cierres contables anuales de las universidades públicas, pero no significan la instauración de un modelo integral de financiación de la oferta orientado a garantizar el derecho fundamental a la educación superior.
El artículo 113 sobre “exámenes de Estado y medición de la calidad de la educación” amplía el alcance de lo que se ha venido haciendo en este tema. Se conserva la idea de que la calidad en educación se asegura como en los procesos productivos de bienes y servicios en mercados abiertos. Esto es, parámetros medibles aplicables a las fábricas o “instituciones”, a los
procesos o “programas”, y a los productos o las “competencias” adquiridas y demostrables por los egresados en un examen de Estado. Nada nuevo: el énfasis de los ajustes es procedimental, por ejemplo, mediante la reducción de los tiempos y requisitos de registro y aprobación de programas, y margina por completo la perspectiva expresada en las bases del El artículo 113 sobre “exámenes de Estado y medición de la calidad de la educación” amplía el alcance de lo que se ha venido haciendo en este tema. Se conserva la idea de que la calidad en educación se asegura como en los procesos productivos de bienes y servicios en mercados abiertos. Esto es, parámetros medibles aplicables a las fábricas o “instituciones”, a los procesos o “programas”, y a los productos o las “competencias” adquiridas y demostrables por los egresados en un examen de Estado. Nada nuevo: el énfasis de los ajustes es procedimental, por ejemplo, mediante la reducción de los tiempos y requisitos de registro y aprobación de programas, y margina por completo la perspectiva expresada en las bases del plan, en cuanto a la importancia de “resignificar socialmente el sentido de la educación superior para ajustar integralmente el sistema de aseguramiento de la calidad”. Estos objetivos amplios tienden a reducirse a estimular “la educación para el trabajo y el desarrollo humano” como objetivo de las políticas de educación superior, y son inconsistentes con los recortes presupuestales que lamentablemente se proponen para el sistema de ciencia, tecnología e innovación en el año 2024.
Se le ha escuchado varias veces al presidente Petro su aspiración a aumentar la cobertura de educación superior en 500.000 cupos, en especial en las regiones. Incluso, que tiene interés en crear nuevas universidades en las regiones más apartadas. Pero si se trata de cupos pagados con una tarifa a instituciones públicas y privadas en competencia abierta, esto no hará más
que profundizar el modelo de mercado que ha producido y reproducido la inequidad regional, étnica, social, de género y de situación de discapacidad, tan propia del modelo neoliberal que se quiere superar. Preocupa, además, que esta meta se conjugue públicamente -y de manera reduccionista- con promesas crecientes en materia de infraestructura, desconociendo la
complejidad que significaría avanzar en la garantía igualitaria de la educación superior como un derecho fundamental, y corriendo el riesgo de acentuar procesos de competencia desintegradora entre las instituciones de educación superior de mayor y menor complejidad, y entre las instituciones de educación superior y el SENA.
¿QUÉ HACER?
Este es un asunto de orientación y voluntad política. El gobierno nacional podría elaborar, con la participación de todas las instituciones públicas, un plan de ampliación del acceso a la educación superior, técnica, tecnológica y universitaria, de calidad y pertinente, con las autoridades de las mismas regiones y con una lógica de complementariedad y cooperación, en la perspectiva de instituir un verdadero sistema de educación superior pública. La competencia entre instituciones públicas y privadas que resultará del mecanismo de pago contingente al ingreso, y las apuestas que se han se han mencionado recientemente sobre la necesidad de ampliar la cobertura involucrando activamente la oferta privada para mantener las supuestas ventajas de un sistema “mixto” público-privado, desdicen de tal orientación y voluntad política.
La Universidad Nacional de Colombia debe liderar la construcción de una propuesta que reconozca las exigencias históricas de las comunidades universitarias y del movimiento estudiantil y profesoral, a partir de la discusión más general sobre el sentido de la educación superior como derecho humano, fundamental y social, financiado por el Estado, garantizado por un nuevo sistema público regionalizado, no reproductor de las desigualdades, inspirado en criterios concertados e interculturales de calidad y pertinencia, protector de la autonomía universitaria, y en el que el sector privado asuma un papel complementario.
Mario Hernández Álvarez
Profesor de la Facultad de Medicina
Miembro del grupo promotor de Bien ComÚN
Bogotá D.C., 20 de abril de 2023
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